由于三监制度彻底失败，执政者们在东征胜利后进行了反省。周公认为，如果某个制度的执行需要过多考虑和依赖人的因素，那么它就不是一个行之有效的制度；与其把殷民和东夷等民众集中起来进行监管，不如把他们迁徙到各个诸侯国去，与不同的氏族混居，以分散他们的力量。在此原则的指导下，他就把大量殷民迁移到齐、鲁、唐等国家。

王室又开始着手准备建造东都成周。建立东都的设想是武王生前提出来的，但是他还没来得及实施计划就去世了。现在看起来，周人正好可以借此机会把大量殷民征集过来修建城市，建成之后就可以把殷民永久性地安置在成周。

周公摄政的第五年，旧商京畿的殷商遗民被征发过来修建东都，两年后成周建成。为了震慑殷商遗民，周公又在成周驻扎了八个师，史称“成周八师”。

成周建成后，周公便宣布退位，把王权还给侄子。原来随着年龄一天天长大，周成王注视周公的目光已经由敬畏渐渐变为猜疑和不满了，王廷上也出现了许多对周公不利的言论。

但是周公退位后依然没能逃脱舆论中心，王室内外对他的攻讦言论不降反增。坏人们诋毁他以退为进、借机反扑，甚至把一场险些致成王于死地的大病诬陷成周公亲手策划的阴谋。周公感到死亡的危险一步步来临，他便怀着无限感慨逃离了他一手匡正的王室，跑到楚国去避风头。

成王在抄周公的家时，发现了他在自己重病期间写的一篇祈祷文。周公在文中向上天祈祷文王早日康复，并祈求说：如果上天必须要收走一个人的生命，就用自己的命来代替成王吧！

谣言不攻自破，成王不禁涕泪交加；他马上派人把周公请回来，将他官复原职。在以后的日子里，周公便长住成周，处理陕（今河南陕县）东事务，召公则在镐京掌管陕西事务。

周公在世期间制定了王朝治理的最高纲领——《周礼》。